À l’Unesco, le difficile équilibre entre politique, culture et diplomatie

Paris. Syrie, Ukraine, Haut-Karabakh, Yémen, Soudan, Éthiopie, Gaza : la liste égrenée par Audrey Azoulay en ouverture du débat de politique générale à l’Unesco donne la mesure des sujets qui ont bousculé la Conférence générale, la grand-messe qui se tient au siège parisien tous les deux ans. La directrice générale de l’organisation a d’ailleurs rappelé que « l’Unesco n’est pas une organisation humanitaire, et n’a pas de mandat pour le règlement des conflits en cours ». Faut-il y voir un aveu d’impuissance ? Face aux déclarations parfois brutales de certains pays membres, la question se pose, d’autant que l’Unesco joue aux équilibristes diplomatiques : l’Azerbaïdjan a ainsi pu déclarer à la tribune que l’Arménie avait détruit le patrimoine du Haut-Karabakh, et réclamer une mission de l’Unesco, alors qu’il bloque systématiquement les missions d’enquête sur place depuis vingt ans, ce que l’Unesco déplore [lire le JdA n° 619]. Dans ces discours agressifs se cachent donc des enjeux politiques brûlants qui débordent sur les sujets culturels traditionnels.

Le conflit le plus cité dans les déclarations est celui qui oppose Israël au Hamas, avec des partis pris propalestiniens évidents. Outre la Jordanie qui a appelé à cesser le « deux poids deux mesures » et à créer « un État palestinien dans les frontières de 1967 », le Soudan a parlé de « génocide à Gaza » et rappelé que Jérusalem devait être la capitale du futur État palestinien. La solution « à deux États » a été citée par de nombreux pays dont l’Espagne, même si les pays européens se sont montrés en général plus mesurés que ceux du « Sud global ». Rappelons que l’État d’Israël a quitté l’Unesco en 2017 suivant les États-Unis, et qu’il a désormais le statut de pays observateur.

Lors du débat de politique générale, l’ambassadeur permanent d’Israël auprès de l’OCDE est intervenu, en des termes virulents. Il a ainsi demandé pourquoi l’Unesco n’a pas « condamné officiellement les attaques du 7 octobre » et pourquoi « la Commission pour l’éducation a fait une minute de silence pour les victimes palestiniennes du conflit et pas pour les victimes israéliennes du 7 octobre ». En conclusion, Haim Assaraf a déclaré qu’« Israël restera en dehors de l’Unesco à cause de ces questions non résolues », pour confirmer que le pays est ferme dans sa décision. Plusieurs délégations de pays arabes ont quitté la salle lors de la prise de parole du représentant d’Israël, les autres ayant laissé leur siège vide à l’avance.

Ces déclarations enflammées et les réactions ostensibles des délégations reflètent l’état du multilatéralisme vanté par l’Unesco, et ses limites dès que le politique prend le pas sur le culturel. Audrey Azoulay soulignait dans son discours d’ouverture que « ce moment met à l’épreuve le multilatéralisme » tandis que Simona-Mirela Miculescu, la présidente roumaine de cette session, voyait dans le retour des États-Unis « un multilatéralisme élargi ». Mais ce multilatéralisme est compris comme un mélange entre l’expression de la diversité des opinions et une incitation à parler d’une même voix : face à la multiplication des conflits, l’Unesco risque la paralysie. Pourtant Audrey Azoulay et Simona-Mirela Miculescu ont affirmé à plusieurs reprises que « l’Unesco est une famille » et que « c’est une force qui agit dans l’unité » pour endiguer le pessimisme ambiant.

Pour voir le multilatéralisme à l’œuvre, il faut regarder les travaux des commissions et comités techniques, loin des débats. Ainsi au sein de la Commission culture, les sujets abordés étaient-ils plus précis puisque les délégations devaient s’exprimer sur les avancées des dossiers en cours. Protection du patrimoine, protection et statut des artistes, création de nouveaux centres culturels labellisés Unesco, diversité linguistique, programme « Priorité Afrique » : ces sujets ont été discutés calmement par les pays membres qui ont aussi fait des propositions pour les deux prochaines années. Les pays membres ont également montré comment ils avançaient sur ces sujets, à l’image de l’Autriche qui a mis en avant son programme d’accueil d’artistes ukrainiens (1 900 artistes accueillis depuis le printemps 2022). L’Algérie a annoncé la création d’un « grand musée de l’Afrique à Alger », tout en insistant sur la nécessité des restitutions d’objets patrimoniaux. La délégation de Palestine (rattachée à l’Autorité palestinienne) a souligné ses efforts continus pour sauvegarder le patrimoine, y compris à Gaza, et a demandé la création d’un fonds d’urgence pour le patrimoine dans la bande de Gaza et en Cisjordanie, mesure difficile à appliquer tant que les relations entre le Hamas et l’Autorité palestinienne resteront ce qu’elles sont.

Derrière les discours sur le multilatéralisme se cache en réalité un pragmatisme qui promeut le consensus en amont des votes : cela permet de prendre des décisions plus efficacement. C’est le cas pour une résolution a priori polémique sur le patrimoine de la Vieille ville de Jérusalem, adoptée par la Commission pour la culture après de longs échanges épistolaires entre délégations et instances de l’Unesco. De même, la résolution sur le budget de l’Unesco (en augmentation de 25 % grâce aux États-Unis) a-t-elle été adoptée par consensus – un fait rare.

Simona-Mirela Miculescu a déclaré lors de la clôture de la 42e session vouloir « ériger le consensus en principe » pour les décisions de la période 2024-2025, car elle y voit l’expression « d’une volonté commune » et du « multilatéralisme en action ». Comme Audrey Azoulay, elle a insisté à plusieurs reprises sur la nécessité d’agir « en transformant les instruments normatifs en actions », une réponse à peine voilée aux critiques sur l’immobilisme de l’Unesco et sa faiblesse diplomatique. Au vu des crises et conflits qui embrasent le monde, cet élan vers l’action ne peut que réveiller une organisation internationale qui se cherche une nouvelle dynamique.